王晨光:非典突发事件冲击下的法治

选择字号:   本文共阅读 902 次 更新时间:2020-01-22 07:46:48

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王晨光  

ff.bet_【官方首页】-发发彩票   摘要:非典突发事件从新的角度对我国法治建设提出了挑战。它不仅考验现行法律体系和政府体制,而且考验政府的法治观念。事实证明,只有法治才能为应对突发事件提供可靠的制度保障。紧急状态来临时,在正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷可以被暴露和发现,从而有利于进一步完善现有的法律制度,并实现法治的跳跃性发展。ff.bet_【官方首页】-发发彩票但同时我们也要充分注意到紧急状态下立法的局限,把握适用紧急处置权的原则,及时对因紧急状态立法而出现的法律规范间的矛盾进行协调,健全相应的机制和制度,进一步完善法治。非典突发事件也集中揭示了我国宪政存在的问题。能否成功地应对突发事件在很大程度上取决于能否自觉地见微知著,从宪政角度认识问题,取决于能否制定和强化各种保证政府依法行政的具体法律机制和程序,从而推动我国宪政的发展。

   关键词:突发事件;紧急状态;紧急处置权;公共领域;依法行政;立法;法治;宪政

  

  

   此次非典来袭,事发突然,如黑云压城,来势凶猛,波及甚广。ff.bet_【官方首页】-发发彩票转眼间,它打破了人们的正常生活秩序,使社会突然转入应对突发事件的“应急状态”之中。这一突发事件带来的冲击是全方位的,不仅涉及人们的身体健康和公共卫生体系,而且涉及我国政治、经济、文化、思想道德等各个方面。其中,对于我国法治的影响尤为深远。

  

   法治是应对突发公共卫生事件的制度保障

  

ff.bet_【官方首页】-发发彩票   表面上看,似乎非典直接威胁的是人们的身体健康和公共卫生,与法治关系不大;而实际上,如何应对非典带来的突发公共卫生事件与法治的发展水平有直接关系。国内外的经验证明,凡是法治较为发达的国家和地区,对于非典等突发事件的防治和应对就较为有效和得力。我国此次抗击非典的实践也表明:能否把抗击非典的工作纳入法治的轨道是其是否能够成功的关键之一。

   非常时期并非法律真空时期。ff.bet_【官方首页】-发发彩票相反,在突发事件袭来的非常时期,政府比在常态时更要依法行政。因为,(1)应急状态需要政府承担起法律赋予的应急职责,发挥领导和指挥核心作用,在一定程度上运用政府的权威采取非常的应急手段(紧急处置权)应对突发事件,从而必然扩大政府的权力。稍有不慎,就有可能会导致公权力的无限强化,导致权力的滥用和法律权威的弱化,最终引发更大的社会危机。ff.bet_【官方首页】-发发彩票(2)与此相应,为了全社会和最大多数公众的利益和长远发展,还需要在一定程度上消减或限制个人的权利和自由。而对于私权利的消减和限制直接关系到保障公民权利(人权)的宪法问题。事关重大,因此必须要有充分的法律根据,符合严格的法律程序。ff.bet_【官方首页】-发发彩票(3)只有法治这种制度化的设计才能明确政府在紧急状态下的职能和责任,界定各种社会组织和个人的权利和义务;才能提供沉着应对各种危机的应急机制、程序和规范;才能保证社会的有序运行和发展。ff.bet_【官方首页】-发发彩票法治虽然不能直接作为对抗和消灭病毒的物质武器,但它能够为抗击非典等突发公共卫生事件提供可靠的制度保障。

ff.bet_【官方首页】-发发彩票   自改革开放以来,我国法制建设从无到有,已经建立了一个较为全面的基本法律框架。ff.bet_【官方首页】-发发彩票如果没有这样一个以宪法为基础的基本法律框架,没有1989年制定的《中华人民共和传染病防治法》(下称《传染病防治法》)等相应法律和《中华人民共和国传染病防治法实施办法》及《全国救灾防病预案》等一系列行政法规和规章组成的防治突发公共卫生事件的法律体系,我们就不会如此高效有序地抗击非典的袭击。同时也毋庸讳言,这样一个基本法律框架和我国法治发展的状况还很不健全,难以有效地应对类似非典这样的突发事件的袭击,尚不足以为防范和控制突发事件提供完备的法律保障。这集中表现在我国应对突发事件的法律体系尚不完善,存在不少法律空缺和漏洞,一些政府部门和官员依法行政的观念淡薄,甚至在突发事件初期,无视法律的要求,不履行法定职责,因而未能更及时有效地抗击非典,造成了重大损失。如果不是国务院迅速地把抗非典的工作纳入法治轨道,依法免去和罢免了一些政府官员,明确政府在应对突发事件中的法律职能和责任,及时制定和实施诸如《突发公共卫生事件应急条例》(下称《应急条例》)等90多件新的行政法规和规范性文件,我国抗击非典的工作也不会出现迅速扭转局面的成就。因此,“要高度重视法律手段的重要作用,加快建立我国突发公共卫生事件应急机制,充分运用法律武器坚决打胜非典型肺炎防治攻坚战。”

  

   突发事件可以促进法治实现跳跃性发展

  

   法治的发展要循序渐进,要有长期的积累。虽然突发事件引发的紧急状态不同于正常状态,会对正常的法律秩序产生冲击,但是,非常时期往往会暴露在正常状态下被遮蔽的法律与社会的差距以及法律自身的缺陷,从而给法治的深入发展提供难得机遇。对突发事件和法治状态之间的互动关系的认识不仅应使我们看到法治于应对突发事件的重要作用,而且也应使我们看到,只要能够正确处理突发事件,突发事件反而能够有效地推动我国法治的深入发展,即所谓的发展契机。其理由如下:

   1.突发事件为法治发展提供了新的诉求和空间。法治的生存和发展不可能脱离社会本身。如萨维尼所说:“法律并无什么可得自我圆融自洽的存在,相反,其本质乃为人类生活本身。”法律必须根植于社会之中,被大多数人自发地接受,经历社会风雨的磨砺。当一个社会和大多数人没有迫切感到制定某种法律的必要性的时候,从外部移植或人为设计而加之于社会之上的法律很难具有生命力,也不可能真正扎根于社会,不可能自觉地被民众接受。这样一个社会就很可能是只有法律条文而没有法治的社会。突发事件往往会暴露出正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷和法律与社会之间的差距,从而使政府和大多数人切实感觉到完善法律的紧迫性。此次非典引发的突发事件正是如此,它突出“暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全”,“迫切需要……完善相应的法律法规”,从而使政府部门深深感到法律在一些方面的空缺和模糊,造成了所采取的应急措施的法律根据和程序的模糊,也造成无法对抗拒或逃避强制措施的行为进行有效的遏制;同时公民也深深感到在法律上无法制约某些政府部门和官员瞒报、谎报疫情的现象,不清楚法律上规定的强制措施有哪些。当政府迫切需要建立完备的法律时,当普通公民越来越多地对一些强制措施(例如,医生是否有权采取行政法意义上的隔离、留观等问题)提出法律上的疑问时,法律至上的观念实际上已经在深入人心,法治的生存空间也在进一步拓宽。实际状况也确实如此。国务院制定颁布的《应急条例》创下了我国行政立法的高效范例,国务院各部委和地方政府制定的90多件法规和规范性文件也创下了我国运用法律处理社会问题的新纪录,标志着法治空间的进一步拓展。只要处理得当,突发事件就能起到推动法治实现跳跃性发展的作用。

   2.突发事件给社会和大多数人带来迫在眉睫的危险和灾难,但同时它所引起的紧急状态也会使社会和大多数人产生共存共荣的整体观念,从而提供一个有利于法治发展的公共领域平台。与社会内部动乱引发的紧急状态不同,外敌入侵、自然灾害和突发公共卫生事件引起的紧急状态往往为政府和民众树立一个共同敌人,促使多元、分散的利益趋同,激发出共同的奋斗目标。如果政府没有重大失误,很容易形成政府和公众同舟共济的局面。而这种协同一致的环境极其有利于法治深入人心,被人们普遍接受。传统法理学习惯于把社会分成政府和公民的二元对立模式,这种二元对立模式对于法律制定和实施具有很大影响。虽然这一模式在很大程度上具有合理性和真实性,但在很大程度上并没有反映社会结构的全貌,实践上也容易为法治发展带来一些不必要的障碍。此次非典引发的紧急状态使我们得以跳出这一简单二元对立的模式,发现和开拓出一个政府和公众利益一致的公共领域和平台。借用社会学的理论,社会一般“区分为个人、政府和公共三个领域。个人是社会的最小的分散实体。公共领域是每个公民共同需要、共同拥有的生存、生活环境。政府则是维系个人和公共领域关系的中介,是个人和公共领域的维持者、保护者。”此次非典引发的紧急状态恰恰使得这样一个公共领域得以凸现。在这样一个公共领域内很容易形成全社会的共识,从而为法治发展提供了一个有利的环境。虽然在突发事件初期政府工作出现一些失误,但只要政府及时总结经验教训,“把人民群众的身体健康和生命安全放在第一位”,充分利用公共领域利益一致、目标一致的有利条件,就会取得抗击非典的胜利,并极大地推动法治的发展。

   3.突发事件对现行法律体系提出挑战,加快其发展和完善。如前所述,突发事件能够暴露出平时被遮蔽的法律上的漏洞和弊端,因而完善和健全相应法律的必要性也更为紧迫。同时应对突发事件需要统一的领导和指挥,也能够打破平时条块分割的局面,有利于法律体系内部的协调和整合,从而促进法律体系的完善和健全。最近制定的《应急条例》就起到了协调政府各个部门,健全应急机制的作用,建立了应对突发事件的统一指挥系统、报告和信息发布体系、预防控制和应急救治体系、应急物资储备和调配体系、对于感染源的控制制度。比如在正常时期,医生与患者之间的关系是一种服务与被服务的关系,医生的诊断并不具有行政上的强制力。但在突发公共卫生事件应急时期,对于感染者和与感染者有密切接触人员的确认则可以带来法律上的强制后果,该条例规定“拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。”此次抗击非典的过程中,除国务院和卫生部外,各个部委都配合这一工作重点在各自管辖领域内发布了90多件规章和规范性文件,对于协调和完善法律体系起到了积极作用。

  

   突发事件应急时期立法的局限和完善

  

   但是突发事件时期的立法对于法律体系的协调和完善也有一定的局限。这些局限的渊源在于这个时期的立法具有其特殊性,即:应对性,为了应付眼前的突发危机而立法(比如,国务院在抗击非典期间出台的《应急条例》的主要着眼点就是非典事件);补充性,为了弥补现行法律体系中的疏漏、模糊和空缺而立法;急迫性,时不我待,不能不立,从而难免出现与上位法和其他法律法规冲突和不协调的问题;操作性和强制性,为了控制突发事件,此时立法一定更注重的是可操作性和强有力的控制手段。正是由于这些特性,此时立法的局限也就必然存在。但是不立不行,指出局限并不是否定此类立法的必要性和正确性,而是意在指出其中可能存在的不足,并在适用时力争避免或在适当时机进行弥补和完善。

这些特点造成的局限有下面几个方面。首先,突发事件对于法律体系的协调和完善工作不可能在突发事件发生期间完全解决。以《应急条例》的制定为例,该条例无疑标志着我国应对突发公共卫生事件进一步纳入法制化轨道,标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善,但它的法律位阶低于法律,在它上面还有《传染病防治法》。新制定的条例及时吸收了当前抗击非典的经验和教训,其内容比其上位的传染病防治法要丰富。例如,在决定对疫区进行封锁的问题上,《传染病防治法》仅规定“经省、自治区、直辖市政府决定,可以对甲类传染病疫区进行封锁”;而《应急条例》规定“应急处理指挥部……可以依法对传染病疫区进行封锁”。在隔离对象的问题上,《传染病防治法》规定“对于甲类传染病病人和病原携带者,乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人,予以隔离治疗”,“对于疑似甲类传染病病人,在明确诊断前,在指定场所进行医学观察”,对于“密切接触的人员,实施必要的卫生处理和预防措施”,而《应急条例》规定应急处理指挥部“必要时,对人员进行疏散或者隔离”。仅从上述对比就可看出,后制定的《应急条例》比其上位法的规定要严厉,授予政府机构的权限也更大。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《清华大学学报(哲学社会科学版)》2003年第4期

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